我国台湾省的城市化程度虽然较高,建制市较多,但中国传统的地域型政区仍然很好地保留了下来。县和乡、镇依然是台湾行政区划的主体部分,只不过其功能发生了变化。由于实行了“县辖市”体制,县的地位并不比省辖市”低。有的县(如桃园、台中、台南、高雄等)的人口规模和经济实力甚至超过了“省辖市”。在2010年撤县设新北市之前的台北县,则大大超过了台北“直辖市”。省制也是台湾当局长期保留的地域型政区制度,近几年来“精省”之说盛行,省的地位已经大大下降。1999年颁布的《地方制度法》将“省”作为“行政院”的派出机构,“省”政府官员由行政院”任命。下面对我国台湾地区的省、县、乡(镇)三级地域型政区分别进行介绍:
一、我国台湾地区的“省制”问题
我国台湾自清光绪十三年至二十年实行了省制,日伪时期实行“州厅制”,台湾光复后恢复了省制,直至1967年6月,台湾一直都是在—个省辖区之内。自从台北、高雄两市先后升格为“院辖市”之后,台湾演变为“一省二市”制。此后出现了虚化“省制”的趋势,并引发“精省的广泛争论。
(一)我国台湾“省制”的虚化
1997年7月,台湾当局公布了“宪法”增修条文,其第九条规定:“一、省设省政府置委员9人,其中1人为主席,均由‘行政院’院长提请‘总统’任命之。省设省咨议会,置省咨议会议员若干人,由‘行政院’院长提请‘总统’任命之。”这一增修条文的公布,实际上是对“省制”进行了虚化,使“省政府”和“省咨议会变成行政院”的派出机掏,而非地方自治团体。
“省政府”受“行政院”的指挥监督,办理以下事项:监督市县自治事项;执行“省政府”行政事务和其它法令授权或行政院交办的事项。与原省制相比,权限大大减弱,规模大大缩小。原来省有的所有权的法律地位将自行消失,课税收入上缴。为什么要进行精省?早在20世纪80年代,就有学者建议调整我国台湾的行政区列,主要是出于台湾的实际情况:国民党政府退逃台湾后,台湾的行政区划变成4个层级,即所谓的“中央”—省(直辖市)—县(市)——乡(镇、市)4层组织构架,这对空间狭小的台湾来说,非常不台理,导致“中央”与省的高度重叠,不但极大地浪费了行政资源,而且影响了县、市的积极性和“地方自治”制度的落实;此外,还存在行政区划与城市和区域发展的矛盾,区划不合理等问题。
针对上述问题,产业、行政部门和学者纷纷提出了不同的行政区划调整方案,大致有三:其一是“一省多市制”,即将台湾划分为一个省和多个直辖市;其二是多省制,即将台湾划分为多个“省”,取消直辖市制;其三是多县市制,即废除“省”制,由“中央”直接管理市和县。三个方案各不相同都有其优缺点,但一、二两个方案都没有解决行政层级过多的问题,而第三种方案减少了层级,增加了管理的幅度,优点较多。
台湾当局采纳了第三种方案的设想,遂于1997年增修“宪法”时确定了“精省”的组织措施;1998年又制订了《精省暂行条例》;1999年颁布了新的《地方制度法》和《财政收支划分法》等,从而使“省制”走向了虚化。当然,“精省”并不等于“废省”,保留的台湾省”虽仍为一个层级,仍存在“省政府”,但它是“行政院”的派出机关。
(二)“南部联台服务中心”和“行政院中部办公室”的设立
台湾当局为加强我国台湾南部地区的发展和控制,于1998年6月在高雄成立了“南部联合服务中心”,将相关的、已在南部设置的机构(经济、内政外交劳工)实行台署办公;同时,又将“行政院”的经建会、交通部、卫生署、新闻局、经济部青年辅导委员会公平交易委员会和“国防部”,以及财团法人海峡交流基金会等机构派往南部的代表,统一由“南部联台服务中心”指挥。“中心”起协调和服务的功能。“中心”服务的范围包括高雄市、台南市、嘉义市、高雄县、台南县、嘉义县、屏东县和澎湖县。“南部联合服务中心”的成立,实质上缩小了我国台湾“省政府”的管辖范围,由原来的16县5市减少为5县1市。“行政院中部办公室”是“行政院”设立在台湾“省政府”(南投县中兴赫村)的派出机构,初期以“台湾省政府”的名义进行活动,1999年“9.21”大地震后,“行政院”以救灾工作的名义加强了中部办公室,并将其行政地位提升至与南部联合服务中心平级,从而使“台湾省”成为虚设的机构,其地位大大下降。
台湾学者和“政府官员”以及企业界人士对台湾省级政区的未来走向十分关注,究竟是“多省制”,多市县制”,还是“一省多市县”制?如果未来在海峡两岸实现统一后,台湾省内部的行政建制应在“一国两制”框架之内,改革和完善台湾地区内部的行政区划体制总的原则应是:有利于国家的统一,有利于民族的团结,有利于台湾的稳定和发展,得到台湾民众的支持。
二、我国台湾行政区划的“县制”和政治生态变迁
台湾当局所谓的“精省”,表面上是减少行政层次+缩短行政流程,提高行政效率,实际上是藉此强化“中央”与“地方”的关系,加强“中央”对“地方”的控制。从地方政治学的观点来看,“精省”是上下政治权力的重新分配,是一种党派政治竞争的重新组合。对于县来说,由于“精省”,也必然对其产生一定的影响。
(一)县制特点分析
我国台湾地区与大陆一样,县是台湾最基本的行政区化层次。自从台湾当局1950年实施地方自治以来,依据该年制订的台湾《各市县行政区划调整方案》及其实施办法,将原有台湾光复后的8县9市划分为16县5市后,目前我国台湾地区共有台北市、新北市、桃园市、台中市、台南市、高雄市6个行政管理机构“直辖市”,基隆市、新竹市、嘉义市3“省辖市”,新竹县、苗栗、彰化、南投、云林、嘉义县、屏东、台东、花莲、宜兰、澎湖、金门、连江县(马祖)13个县。但其组织结构多随着经济的发展、人口的增加,政区界线的变动等因素而有所变化。由于“省”已不具有自治法人地位,因而,实际上县(市)已具有与“直辖市”同等的自治地位。
从县的组织、规模、空间分布等方面来看,台湾的县制有以下几个明显特点。第一,组织机构的多变性。1950年来,由于人口的快速增加,工商业的发展、产业的转型,县(市)的组织结构(机构)不断修正。其中主要的修改年份有1964、1973、1980、1982、1988、1989和1990、1991、1992、1993、1994年,目前县组织机构的设置主要以人口为依据。人口在150万以上者,设有18个局、科、室;人口100—150万者,设有16个局、科、室;人口50—100万者,设14个局、科、室;人口在50万以下者,设13个局、科、室。
第二,人口规模大,密度高,差异显著。台湾13个县平均每个县的面积为2184平方公里,人口为95万人,县的人口规模远远超过大陆县的平均人口规模;从人口密度来看,13个县平均每平方公里为436人,密度较高;由于自然、经济、社会条件的差异,县的人口规模和密度相差很大。西部人口多,东部人口少;北部人口多,南部人口相对较少。特别是西北部以台北市、高雄市、台中市为中心,其周边的县人口十分集中。台北市周围的桃园县,高雄市周边的高雄县、台南县,台中市周边的台中县和彰化县,这些县的人口都在100万以上,其中撤县设新北市之前的台北县的人口规模达到400万人,桃园县和彰化县的人口密度也在1200人/平方公里上,是我国人口规模最大、最为密集的县份之一。岛内人口最少的县是东部的台东县和花莲县,其人口总量分别为22.42万人和34.1万人;人口密度最低的也是这两个县,分别为72和77人/平方公里。撤县设新北市之前的台北县的人口规模是台东县的l4.15倍,人口密度则为24.44倍。台湾西部县人口的高度积聚不仅是由于经济和自然的原因,而且与台湾实行的县辖市体制有很大的关系(上述数据都包括了乡、镇级的市在内)。
(二)政治生态环境的变迁
20世纪80年代末期以来,我国台湾地方政府的政治生态发生了巨大的变化,由一个单一的、一元的社会变为复杂、多元的社会。其主要表现为:
第一,县(市)政府职权不断扩大,地方派系介入。由于中央集权逐步演变为地方自治,县(市)长的权力加大,从而引发各派政治人物的纷纷介入与争夺,地方派系成为影响县(市)地方政治的重要因素。
第二,黑势力介入地方政治。台湾自2O世纪70年代以来,在经济迅速发展的同时,地方人才向城市集中,地方黑道介入政治。根据赵永茂研究,20世纪80年代中期,台湾有不少出身黑道或与黑道关系密切者进入“国大代表”、“立法委员”,甚至“监察委员”,其中云林县、嘉义县(市)、彰化县、高雄县(市)及台南县最为严重。这些县(市)议会的议员,平均有25%的人是黑道出身、云林县的议员中有40%是黑道出身。由此可见,黑道对台湾政治生态的影响十分严重。
第三,财团介入地方政治,政商紧密结合,相互利用,从“中央”到“地方”金权政治严重。第四,各种利益集团增加,公民参与和要求增多,影响地方政府的决策。第五,实行多党翩,政党对抗严重,影响政治生态。第六,各种非赢利组织的兴起,民营化的发展,也影响地方政治生态。
总之,由于上述地方政治生态环境的变化,社会多元化的发展,使县(市)地方政府的社会控制力已经大大下降,这是台湾当今地方政治、社会生活中的一个难题。此外,由于“精省”,台湾当局与县(市)之问的各种权力关系如何划分,也是各界讨论的热点问题。
三、我国台湾地区的“乡镇制”特点与问题
1950年颁布的《台湾省各县市实施地方自治纲要》第二条规定:“县为法人,县以下为乡、镇、县辖市、乡、镇、县辖市为法人,均依本纲要办理自治事项。可见县和乡、镇是两级地方自治团体。1996年、台湾当局在讨论宪法体制时,曾做出“冻结省自治选举”,取消乡(镇、市)级之自治选举的决议,乡、镇长政为依法派任,从而使台湾的地方制度演变成为“省非自治法人化,县市法人化及乡(镇、市)派出化”的体制。但涉及很多矛盾,至今乡、镇(市)的派出化的体制并未实施。
(一)乡、镇(市)政区特点
乡、镇(市)是我国台湾地区的基层行政区,据城镇规划君何方洪了解,截止2022年2月,我国台湾地区共有153乡、41镇、17县辖市、157区。乡、镇、县辖市为县下辖的行政单位,均设置公所及民代表会,其中乡级市为县辖市。依照“地方制度法”规定,乡镇人口超过15万经核准得成立县辖市。区为“直辖市”与“省辖市”下辖的行政单位,以公所为行政机关。在台湾地方制度中,区并非地方自治法人,不设民意机关。
与大陆乡、镇行政区划体制相比,台湾的乡、镇政区有以下明显特征。第一,50年来乡、镇与县一样,实行自治制度,在冻省”浪潮中,这一制度曾要取消,但由于涉及复杂的政治关系等问题,乡、镇自治制度仍然存在。第二,乡、镇人口非农化水平很高,一般都在60—70%,乡与镇之间的差异较小由此带来第三个重要特征,即城乡差距大大缩小,乡、镇的二、三产业十分发选,兼业户多,居住在农村的居民多,农村的生活条件较好,农民的收入较高。
第四,乡、镇的人口密度和非农人口的聚居程度地区差异很大,主要与乡、镇的地理区位条件,特别是与大都市的距离有很大关系,在各大都市区周边的乡镇,非农产业发达,非农人口聚集,人口密度高。第五,民族型的“山地乡”分布在边远山区,“山地乡是台湾唯一的民族型政区,由山区的少数民族所组成。全台湾省现有“山地乡”30个,分布在新北、宜兰、桃园、新竹、苗栗、台中、南投、嘉义、高雄、屏东、花莲、台东12个县市的山区,东部的屏东、台东、花莲3个县有16个“山地乡”。“山地乡”与大陆的民族乡基本相似,法律规定:“山地乡”一定要由山地原住民(高山族)担任乡长。
(2)乡、镇(市)自治问题
围绕乡、镇自治问题,台湾政界、学术界长期以来展开了广泛讨论,目前尚未统一。在台湾的旧“宪法”中,只规定“省”和县为自治体制,而乡、镇和“县辖市”政府并未规范于“宪法”之中。因此,目前乡镇(市)级自治政府的设计是一种非“宪法”所定之地方制度。其法律依据是1950年“行政院”颁布的《台湾各县市实施地方自治纲要》而非“立法院”制定之法律,这就常常引起争议。20世纪50年代初,反对乡镇自治的人认为,这与孙中山先生主张的县为地方自治单位不相符台;赞成者认为,地方自治并非不允许其下再有自治单位。同时,乡镇是一个自然的地域实体,县政府难以直接指挥乡镇,应让其依法自治。 “行政院”的《纲要》采纳了后一种意见,使乡镇实行自治随后在台湾实行了“乡镇长”的直选。从此,乡镇成为台湾第一线的自治主体。
几十年来,台湾的乡镇自治体在实际运行中存在不少问题,诸如地方黑势力的孳生,派系的争斗,乡级政府腐败与制度失灵等等,不仅严重影响政府政令的畅通,经济社会全局的发展,而且对地方发展也非常不利。在这种情况下,特别是在“精省”的情况下,朝野主张“取消乡镇(市)级之自治选举,乡镇(市)长改为依法派任”。然而,这种主张遭到许多人的反对。不少专家、政界针对乡镇政府体制问题进行了较深入的研究。较多的学者认为,乡级政府经过多年的运作实践,实现了乡级自治体设计的目标,但与此同时,引发了乡级政府腐败与制度失灵的负面结果,使乡级政治体制的机制成为既得利益者的一项合法、便利的管道。但不能因后者的缺点而轻易否定前者的优点,正确的选择是对现有的乡镇政治进行改良,以制造所谓民主价值与制度规范的双赢局面。基于这一认识,台湾当局在1999年颁布的《地方制度法》中仍然保留了地方自治团体的性质。
总之,台湾当代的行政区划体制是在特定的政治、历史背景和地理环境下形成发展的。台湾现行的区划体制既保留了中国传统区划模式的一面,同时也吸收了西方的一些经验。当代台湾某些区划体制的形式(如县辖市或叫“镇级市”)仍可作为我国大陆区划体制改革的借鉴。
四、关于统一后台湾行政区划设想
两岸统一,“一国两制”是大势所趋,人心所向。统一后的台湾行政区划体制将发生新的变化。城镇规划君何方洪就曾设想过,如果统一我国台湾省后,台湾省的行政区划可以采取以下多种设置方案:
一是设置“台湾特别行政区”模式。参照香港特别行政区划和澳门特别行政区划管理模式,设立台湾特别行政区。台湾特别行政区划直接管辖9个市(台北市、新北市、桃园市、台中市、台南市、高雄市、基隆市、新竹市、嘉义市)和10个县(新竹县、苗栗县、彰化县、南投县、云林县、嘉义县、屏东县、台东县、花莲县、宜兰县),将澎湖县、金门县划归福建省厦门市管辖,连江县(马祖)划归福建省福州市管辖,将东沙群岛归属三沙市管辖。
二是设置“1个直辖市台北市和1个省台湾省”模式。台北市具备成为中央直辖市的条件,合并台北市、新北市、基隆市、桃园市、新竹市、新竹县、苗栗县,我国预留的电话区号“026”就可以给台北直辖市了。同时设立台湾省,台湾省管辖台中市、高雄市、花东市、宜兰市4个地级市(其中宜兰市为不设区县的直筒子地级市),台中地级市合并台中市、彰化县、南投县、嘉义市、嘉义县、云林县,高雄地级市合并台南市、高雄市、屏东县,花东地级市合并花莲市、台东县,宜兰直筒子地级市以原宜兰县为行政区域不设区。将澎湖县、金门县、连江县归属厦门市管辖,将东沙群岛归属三沙市管辖。
三是设置1个省(台湾省)方案。将现在的台湾地区不作任何分割,完整保留设置为台湾省,台湾省下辖5个地级市和1个民族自治州,分别是:台北市为台湾省会,行政级别为副省级市,下辖中山区、港湖区、阳明区、大安区、基隆区、枋桥区、文山区、宜兰县;高雄市升格为国家计划单列市,下辖鼓山区、凤山区、左营区、冈山区、旗山区、屏东县、澎湖县;台中市为普通地级市,下辖大屯区、西屯区、中港区、丰原区、南投县、彰化市;台南市为普通地级市,下辖安平区、东宁区、南关区、溪北区、云林县、嘉义市;新竹市为普通地级市,下辖竹西区、竹东区、苗栗县、桃园市;花东高山族自治州,州政府驻花莲市,下辖花莲市、台东县、玉里县。
四是设置“台湾生产建设兵团”模式。参照新疆生产建设兵团模式,设置台湾生产建设兵团,将兵团机关(司令部)设在台北市,下辖5个师市(师市合一):第一师台北市,师部驻台北市,管辖台北市、新北市、基隆市和桃园县;第二师台中市,师部驻台中市,管辖台中市、新竹市、彰化县、南投县、苗栗县、新竹县;第三师台南市,师部驻台南市,管辖台南市、嘉义市、澎湖县、金门县、连江县、嘉义县、云林县;第四师高雄市,师部驻高雄市,管辖高雄市、屏东县;第五师花莲市,师部驻花莲市,管辖花莲市、花莲县、台东县、宜兰县。