来源：《民主与法制》周刊2021年第47期
马怀德、周洪宇、湛中乐、孙霄兵、 王敬波、程雁雷、关保英、马雷军： 关于实现教育法法典化的讨论
编者按
教育法法典化是我国教育法律体系现代化的必由之路，也是依法治国、依法治教的应有之义。2021年3月8日，栗战书委员长在全国人大常委会工作报告中指出，要“适时启动条件成熟领域法典编纂工作”。同时，全国人大常委会2021年度立法计划表明，“教育法典”等领域的法典编纂工作已进入研究启动阶段。本期选取马怀德、周洪宇、湛中乐、孙霄兵、王敬波、程雁雷、关保英、马雷军等八位专家的近期研究成果，就“怎样理解法典化”“教育法典应采取怎样的立法模式”“教育法典应采用怎样的体例安排”三个问题展开争鸣，以展现法学界与教育学界对教育法典编纂问题的理论探索与深切希冀。
专家介绍
马怀德 中国政法大学校长，教授、博士生导师。中国法学会副会长、行政法学研究会会长、《行政法学研究》主编。专著有《行政法制度建构与判例研究》《国家赔偿法的理论与实务》《行政许可》等，在《中国法学》《法学研究》《中外法学》等重要学术期刊发表论文百余篇。
周洪宇 华中师范大学教育学院教授、博士生导师，中国教育学会副会长，中国教育发展战略学会副会长。著有《教育公平论》《教师教育论》《陶行知大传》等，在《教育研究》《历史研究》《高等教育研究》《中国教育学刊》《中国高等教育》《Chinese Education and Society》(美国)等中外重要学术刊物发表论文200余篇。
湛中乐 北京大学法学院、石河子大学政法学院教授、博士生导师，中国行政法学研究会副会长、中国教育学会全国教育政策与法律研究会副会长。代表性专著有《法治国家与行政法治》《现代行政过程论》《大学法治与权益保障》等，在《中国法学》《法学》《中国行政管理》《中国高教研究》等刊物发表论文百余篇。
孙霄兵 北京外国语大学国际教育研究院院长、教授，中国教育发展战略学会执行会长，教育部政策法规司原司长。主要著述有《受教育权法理学》《教育优先法理研究》《教育法理学》等，在《教育研究》《国家教育行政学院学报》《中国高教研究》等期刊发表论文近百篇。
王敬波 对外经济贸易大学副校长，教授、博士生导师，中国机构编制研究会副会长、中国法学会行政法学研究会秘书长。在《中国社会科学》《中国法学》《法学研究》等刊物发表论文80余篇，出版《高等教育领域里的行政法问题研究》《法治政府要论》等专著和教材20余部。
程雁雷 安徽大学副校长，教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会学术委员会委员，中国教育学会教育政策与法律分会副理事长。主编《行政法与行政诉讼法》《诉求与回应：高等教育法治前沿问题研究》。在《法学研究》《政法论坛》《中外法学》《法商研究》《法学》《行政法学研究》《东方法学》《高等教育研究》《中国高等教育》等刊物发表论文近50篇。
关保英 上海政法学院教授，华东师范大学博士生导师，中国法学会行政法学研究会常务理事。著有《行政法的私权文化与潜能》《比较行政法学》《关保英文集》（六卷本）等，在《中国社会科学》《中国法学》《法律科学》等刊物发表论文200余篇。
马雷军 中国教育科学研究院教育法治与教育标准研究所副所长、副研究员。主要专著有《平安的校园：学校常见事故的预防与应对》《教师法治教育读本》《校园法律指南》等，曾在《教育研究》《中国教育学刊》《中国高教研究》等刊物发表论文多篇。
问题一：怎样理解教育法的法典化
周洪宇：教育法典应具备体系性、逻辑严缜性、内容完备性，并由立法机关编纂
就各国的教育立法实践而言，不论是较为开放、松散的教育法律体系，汇编型教育法典，还是严缜的体系型教育法典，在编纂的过程中均表现出一定的共性。
第一，教育法典的编纂并不以固化、完满为追求，相反，教育法典创造的体系始终具有一定的开放性与灵活性，并以教育法典确立的价值追求和基本原则为不同时期的现实需求与客观情况提供创制、修改、解释、废除法律规范、法律规则的指引。
第二，汇编型、体系型教育法典的编纂均有消除明显逻辑冲突的追求，并均以一定逻辑结构进行编排，如以不同阶段的教育、不同教育主体、受教育者、经费保障等，作为分编或单行法划分的标准。
第三，汇编型、体系型法典均在一定程度上受到了法典化、再法典化、联邦化立法的冲击。特别立法、地方立法的存在使得微观的、碎片化的特别法律制度实现着与法典不同的法律价值，并更好地应对差异性、异质性的现实。
第四，教育法典一般均以教育活动产生的民事、行政关系作为其调整的基本法律关系。考察日本《教育基本法》、美国教育法典和《俄罗斯联邦教育法》均可发现，其规范的主要内容大多以参与教育活动主体的设立与运营（资格、人员、财产、经费保障、内部规章等）、权利、义务、行为、责任等为内容。
第五，教育法典的编纂均由各国的立法机关主导完成，即使是美国教育法典的汇编也是由美国联邦众议院的下属机构编纂完成。由学者或行政部门主导完成的教育法律体系的整理或汇编可以被视为教育法法典化的过程，但其本身不应被视为教育法典的编纂。
湛中乐：教育法典是行政法典分则的组成部分
教育法调整方法的特殊性表现为多元性，即“从单一的教育行政调整方法逐步扩展为包含教育民事法律调整方法、教育刑事法律调整方法、教育国际法律调整方法等多种方法并存”。既然教育法同时利用行政法的方法、民法的方法、刑法的方法、国际法的方法调整教育关系，那么教育法律规范可以根据其调整方法分别归入行政法、民法、刑法或国际法。换言之，教育法并不足以成为一个与民法、行政法、刑法并列的法律部门。
总之，从主要规范的角度来看，教育法隶属于行政法。或者说，教育法是行政法的子部门。从次要规范的角度来看，教育法中的一些次要规范与民法、刑法中的次要规范重合。由于教育法仅创设行政法律责任，并不创设民事责任和刑事责任，所以，次要规范的重合并不能成为教育法包含民法规范和刑法规范的理由。既然教育法隶属于行政法，那么教育法典就是行政法典的分则的组成部分。这对编纂教育法典的启示意义在于，教育法典无须规定行政法总则的内容，只须针对教育领域的特殊情况作出规定即可。
王敬波：教育法典需要固化教育改革成果，编纂时借鉴民法典的经验，并与行政法通则相协调
教育法典需要固化改革，尤其是教育改革的成果。例如2017年4月，教育部等五部门联合出台了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号），针对高校学科专业、人员编制、进人用人、职称评审、薪酬分配、经费使用、内部治理、监管服务等方面改革任务提出明确要求，将多项权力下放到地方政府和高校。再如2020年10月13日中共中央国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》提出：经过5至10年努力，各级党委和政府科学履行职责水平明显提高，各级各类学校立德树人落实机制更加完善，引导教师潜心育人的评价制度更加健全，促进学生全面发展的评价办法更加多元，社会选人用人方式更加科学。到2035年，基本形成富有时代特征、彰显中国特色、体现世界水平的教育评价体系。教育领域进行了多项改革并取得重要成效，例如近年来，随着教育领域简政放权，高等学校在专业人员职称评审、薪酬分配、内部治理等方面，获得了越来越多的自主权。这些改革成果需要通过教育法典固化。同时教育领域还有些改革仍在路上，例如学校的编制管理是国家事权、教育事权还是学校的内部事务，目前理论上并不清晰，实践中很多高校的编制限制已经很难适应学校发展的需要。因此，教育法典既要及时固化教育改革的成果，同时需要给未来的改革预留空间，并发挥法治对改革的引领作用。
教育法典可以学习民法典的经验，习近平总书记指出民法典是全面依法治国的重要制度载体，很多规定同有关国家机关直接相关，直接涉及公民和法人的权利义务关系。民法典当中有一些规则和教育法典密切相关，例如民法典第1009条规定：从事与人体基因、人体胚胎等有关的医学和科研活动，应当遵守法律、行政法规和国家有关规定，不得危害人体健康，不得违背伦理道德，不得损害公共利益。上述内容直接涉及教育法典对于科学研究原则的规定。再如，民法典第1010条规定了性骚扰的认定标准以及机关、企业、学校等单位防止和制止性骚扰的义务。在教育法典制定中，需要考虑是否对学校设定相关义务以及如何规定等问题。教育法典既要尊重民法典的规定，但是在涉及学校义务等相关问题上又不能局限于民法典的规定，对很多具有普遍性的、一般性的教育规律和法律原则，要实现一个贯通式的统领。
行政法典很难一蹴而就，目前学界的努力是制定一部行政法通则，教育法典在制定中需要提前考虑和行政法通则之间的协调。例如行政法通则会将行政的基本原则、行政主体、行政职权、行政行为、行政程序等基本内容纳入，教育法典对行政法的一般原则可以将其具体化为教育领域的特殊原则进行规定。
程雁雷：构建具有中国特色的社会主义教育法典
新中国成立尤其是改革开放以来，教育法治建设取得重大成就，基本建成了涵盖内容较为全面、层次较为分明、分工较为科学的立体式教育法律体系；基本做到了教育行政执法有法可依；基本形成了对受教育权保护的司法共识和多元化的教育纠纷解决机制；初步建立了教育法学的基本范畴、学科理论体系和开放的学术话语体系，为教育法典的编纂奠定了理论和实践基础。教育法典不是从无到有制定一部全新的法典，而是立足于中国教育法治建设已经取得的重大进展上，对现行教育法律体系进行提炼、整合和补充，巩固教育执法和司法的实践成果。
我国的教育法典是具有中国特色的社会主义法典，以习近平总书记关于教育的重要论述为指导思想，以落实立德树人为根本任务，以确认和保障受教育权为根本目的，兼顾公民受教育权和国家教育权之间的平衡，实现教育均衡化和个性化的目标。
教育法典的制定不是一蹴而就的，是一个渐次推进、逐步深入实现法典化的过程。一方面，在立法技术上，借鉴教育发达国家的立法技术，结合我国当前教育发展现状和需求，总结民法典的成功经验，采取两步走策略，先制定教育法典总则编，再逐步完善教育法典分则编。另一方面，在教育法法典化的过程中，需要对教育法的理论和实践问题进行全面总结、深入研究，以法治手段推进教育改革和发展，构建具有中国特色的数字化、个性化、终身化的教育体系，最终制定一部具有中国特色的社会主义教育法典。
马雷军：把握教育法典和教育法法典化这两个关键概念
解释教育法法典化的内涵，要以教育法典的内涵分析为前提。针对教育法典的内涵分析，应当把握以下因素：首先，教育法典的法律性。教育法典属于国家层面的立法，其应当符合国家法律的有关特征，即其必须是拥有立法权的国家机关经过一定立法程序出台的。其次，教育法典的全面性。教育法典不同于单行的教育法律的典型特征，在于教育法典不仅仅是针对教育领域某一个教育层级、某一个教育主体、某一个教育方面制定的法律，而是针对教育领域的所有的法律关系制定的一部较为系统、全面的法律。第三，教育法典的全新性。教育法典不仅仅是以往已经出台的教育法律的简单组合，而是将原有教育法律进行修改、补充、清理后，按照一定的逻辑体系进行重新整合的法律。基于上述论证，“教育法典”（Education Code）是指享有立法权的国家机关依照一定的立法理念、立法方法和立法程序，将现有教育领域规范性法律文件进行修改、补充、清理后整合成的一部全新的、系统化的规范性教育法律文件。
教育法法典化的内涵界定也应把握以下几点。第一，教育法法典化的目的，是要编纂出一部具有全面性、系统性和权威性的现代化的、精炼化的教育法典。第二，教育法法典化的形式，是按照一定的价值理念和体例结构编纂教育法典的活动。第三，教育法法典化的核心，是教育法典的抽象化与系统化。综上，教育法法典化（Codification of Education Law）是享有立法权的国家机关依照立法程序，以编纂或者制定教育法典为直接目的的立法活动或立法过程。换言之，教育法法典化是将我国现行的所有教育立法进行重新整合、修改和补充，合并为一部系统性的调整教育领域法律关系的规范性法律文件——《教育法典》的立法活动。
从教育法典与教育法法典化两个概念可以看出，教育法典是一个静态的概念，而教育法法典化则是一个动态的概念。教育法典是教育法法典化的目标和结果。也就是说，教育法法典化的动因是为了追求教育法典的出现，而教育法典的出现也正是教育法法典化的结果。同时，教育法法典化也是实现教育法典的方法和途径，即通过什么样的方式、采用什么样的模式、经过什么样的程序产生教育法典。
问题二：教育法典应采取怎样的立法模式
马怀德：法典的编纂与单行法的完善应同步进行
从中国教育实际出发。教育法典的编纂，要吸收借鉴国外的经验，更要坚持从中国的教育制度、教育思想、教育实践出发，以习近平法治思想为根本遵循，为解决教育领域现实问题、实现教育可持续发展提供中国法律方案。
延续性与创新性相统一。教育法典的编纂，既不是对过往立法的简单整合重组，也不是推倒旧法另起炉灶。教育法典的编纂，一方面要总结已有的立法成果，对其加以继承；另一方面要结合教育现代化的趋势探索革新，进行制度创设。
法典的编纂与单行法的完善同步进行。教育法典编纂是一个逐步推进的过程，需要“两条腿”走路，即一方面要启动教育法典编纂的研究、调研、规划工作；另一方面要继续学前教育法、学位法、考试法的创制以及现有教育法律法规的修改完善。
湛中乐：制定一部教育法典是可能的，但单凭一部教育法典调整全部的教育活动则不具有可能性
理论界目前有一种观点支持编纂一部统一的教育法典：将全部的教育法规范编纂成一部统一的法典。如何理解“统一的法典”？从严格的法典概念出发，“统一的法典”意味着法典之外再无其他特别法。这意味着教育法典颁行后，教育领域只有一部教育法典，再无其他形式的教育法规范。 首先可以明确的一点是，法典不能包治百病。从民法法典化的历史来看，用一部单一的法典整合并统摄全部的民法规范是一项不可能完成的任务。在法国，民法典之外还存在民事特别法。在德国，由于民法典无法容纳全部的私法规范，所以，民法典之外还存在特别私法。在我国，民法典也不过是一部“袖珍民法典”，特别民法不可或缺。在刑事领域，立法者用一部单一的刑法典整合并统摄了刑法这个法律部门。自1997年以来，我国刑事领域只存在一部法典，不存在单行刑法。然而，刑法典颁行以来，立法者又先后制定了11个刑法修正案。由此可见，封闭的刑法典是不可能的。实际上，单一法典的模式也受到了刑法学者的质疑。总之，用一部法典统合一个法律部门难以实现，即便勉强实现了，也必然面临频繁的修正。另外，教育行政所面临的客观情况经常发生变化。故而，教育法典必须因时制宜。 总之，笔者的主张是，制定一部教育法典是可能的，但单凭一部教育法典调整全部的教育活动，则不具有可能性。教育法典不仅要容忍特别法的存在，也要为行政法规、地方性法规和部门规章预留创设教育法规范的空间。孙霄兵：发展“一揽子修法”的立法思路，系统性整合教育法的内容
教育立法中的“一揽子修法”模式是2012年教育部提出的对包括《教育法》在内的四部法律进行修订时所采取的立法形式。这种立法思路在我国立法中具有开拓性。相比“一揽子修法”的立法思路，法典化的立法模式是编纂一部符合我国国情和实际、体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致的法典。法典化不是对现有教育法律的小修小补，而是站在国家教育长远发展的历史角度规划一部综合性的《教育法典》。《教育法典》的编纂也不是“另起炉灶”，法典的编纂是对国家教育重大方针的具体落实。因此，编纂《教育法典》不是从无到有地制定一部全新的法典，而是通过建立科学的规范体系，使用准确、统一的法律概念，按照教育法治原则，对既有教育法律规范的整合、补充和修改，可以视为对教育单行法的再法典化。
法典化是教育立法的新思路，它不是仅仅着眼于解决和完善教育领域暴露出来的某一问题、某一制度、某一环节，而是从教育的整体性和宏观发展规划出发，设计具有全局性、先导性和系统性的《教育法典》。首先，法典化立法思路不同于教育领域内的“问题导向”式立法，从教育法治发展目标和教育体制的整体优化出发，构建概念统一、逻辑严密、体系完整的规范体系。其次，法典化立法模式促使教育立法“集约化”发展。《教育法典》颁布后，教育立法将主要围绕修改和完善《教育法典》展开，这可以减少不断增加立法数量和扩大立法范围的“粗放型”立法活动，一定程度上可以避免交叉立法和随机立法的现象。
王敬波：需找到教育法律的统一逻辑关系；以编纂为主，还要重点创设
教育法律法规规章体系总体上趋于完备，教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法、民办教育促进法已经制定，有的近年已经完成修订，教师法、国家通用语言文字法正在修订中，可以说教育领域主体性的法律制度已经比较完善。这些教育领域里的法律可以通过编纂的方式形成教育法典的基础，也正因为教育法律的基础，教育法典化才成为可能。
但是，我们在法典化的过程当中，如何来摆布现行的教育法律的关系，是一个难题。因为现行的教育法律不是按照单一的逻辑关系创设的，而是存在多个逻辑关系。作为单一的法律组成法律体系，并不会存在过多的矛盾，但是在通过法典化实现系统整合的过程中，就需要找到统一的逻辑关系来串起现行教育法律，这是教育法典化过程当中要解决的逻辑架构问题。存在三种选择，第一种是按照义务教育、高等教育等教育层次，第二种是按照教师、学生、教学、科研等教育要素，第三种是按照教育权利、学术权利以及合同管理的权利等权利义务关系展开。
教育法典化过程中涉及创制和编纂关系，应该以现行的教育法律法规为主，以编纂为主，效率更高，但是不能局限于汇编，还要重点创设。例如要把现行的教育政策当中的重点方向，还有类似《残疾人教育条例》等教育法规，《高校信息公开办法》等教育规章中的重点内容吸纳进教育法典。教育法典在吸纳重大教育法规、规章以及教育政策的同时，还要留有余地，即为未来的改革留出余地，同时也为学校的章程和规章制度留出空间。
程雁雷：采用分统结合的立法模式，在加快教育单行法立改废释的同时，积极推进和启动教育法典编纂
所谓分统模式，“分”是指加快教育领域各单行法的立改废释，形成系统完备的教育单行法，为编纂教育法典提供规范基础。以《教育法》《教师法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《学位条例》《家庭教育促进法》为核心的教育单行法，涵盖了学校教育、社会教育、家庭教育三大领域，但尚不完备，还存在需要填补教育法律空白点和现有教育法律的修订。例如需要加快学前教育法、高中教育法、终身学习法、特殊教育法、考试法、学校法、教育投入法等制定出台，推进《教师法》《职业教育法》《学位条例》修改完善。所谓“统”是指积极推进教育法典编纂，全面启动教育基础理论研究，对诸如教育主体、教育行为、教育法律关系、教育救济、教育法律责任等教育领域的核心概念和基本用语进行规范建构和精准运用；全面梳理现有教育法律规范和教育公共政策，对需要纳入教育法典的内容进行深入思考和系统分析。
教育单行法的立改废释和编纂教育法典是并行不悖的，教育法典的制定并非毕其功于一役，即便是内容全面、逻辑自洽、规范权威的教育法典，在教育改革和发展的过程中，仍然需要教育单行法和司法解释对其进行补充、完善。教育法典所要解决的问题是，通过编纂教育法典，全面梳理整合现有教育法律体系，系统综合研究教育领域的法律问题，弥合教育法律理念和教育制度之间的逻辑衔接，保障教育立法之间的自洽性和体系完整性，充分发挥教育法典的引领性、基础性、规范性、保障性作用。教育法典编纂是一项系统工程，任重道远，需要不断深化教育法学理论研究，助力教育领域科学立法，推动教育法治实践发展，凝聚教育法典编纂的思想共识，最终实现教育法典的编纂出台，推进教育法治建设。
关保英：可以制定一部教育法典总则或者通则
我国于1995年制定了《教育法》。《教育法》涉及的条文相对较多，涉及的教育事业的范畴也相对较多，包括教育基本制度、学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者、教育与社会、教育投入与条件保障、教育对外交流与合作等。
而在笔者看来，《教育法》的这些内容只是有关教育法治体系的总则性条款。其后制定的《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《教师法》等都是教育法治体系的有机构成，而且这些法律所规范的都是教育法治中最基本的问题，应当成为教育法的构成部分。可以制定一部教育法典总则或者通则，在这部总则或通则中，除了保留上列《教育法》的若干主要内容之外，还要将义务教育、高等教育、职业教育、民办教育、中外合作教育、社会教育、学前教育、中小学教育等内容囊括进来，还可将《教师法》的内容以及有关教师职业规范和行为操守的内容都囊括进来。目前国家正在讨论制定《学位法》，而《学位法》也应当被纳入教育法典总则之中。
2020年民法典的颁布为我国其他部门法制定总则和通则提供了范例，教育法若有一部总则或通则的话，在教育法治关系调控中就不会有所收缩，也会大大节约立法成本。更为重要的是，制定这样的总则有助于缓解教育法规范大多分布在规章以下层级的不良状况。我国学界关于行政法典总则的制定有一定的研究，但关于教育法典制定的研究鲜少，这非常不利于教育法规的完善。制定教育法典总则或通则是实施教育法治现代化的一个捷径。
马雷军：统一立法是我国教育法法典化的模式选择
从国际教育法典的情况来看，美国的“汇编立法模式”并不适用我国当前教育立法的现状，即我国并不仅仅需要将现有教育法律法规进行汇编，而是需要起草体例和内容全新的教育法典。而日本的“总则立法模式”与我国当前的教育立法有相似之处，但是这种模式并不能从根本上解决我国教育立法资源短缺、教育立法内部法规竞合等问题。根据我国教育立法的基本情况，“统一立法模式”是更适合我国当前及长远发展和立法需求的。首先，统一的教育法典能够保障法典体例从内部到外部的统一性、全面性和完整性。其次，统一的教育法典能够从逻辑上统一法典的概念、内容和制度，是避免法规竞合和冲突的有效手段。最后，统一的教育法典能够有效地解决我国当前教育立法资源短缺的问题，有助于尽快完善我国教育法律体系。
问题三：教育法典应采用怎样的体例安排
马怀德：形成包括总则和分则在内的科学合理的框架体系
教育法典的基本框架，要以教育法的理论逻辑为主线，以现有的教育立法成果为依托，形成包括总则和分则在内的科学合理的框架体系。
总则部分主要包括教育方针、基本原则、受教育权、教育主体、教育关系、教育管理体制等内容。教育方针和基本原则要凝练出适合所有教育领域的一般性准则和“最大公约数”，用以指导各领域各类型的教育活动；受教育权是整个教育法的权利基础，应对其内涵和实现机制做出明确规定；教育主体和教育关系涉及受教育者和教育服务供给者及其权利义务，主要包括学生、教师、学校和教育管理部门等；教育管理涉及教育管理机制及管理措施，要对教育管理部门的职责、管理程序、管理措施作出清晰规定。
分则部分需要对各阶段和各领域的教育活动以并列方式作出详细规定，每一部分的内在逻辑为“主体—行为—责任”，内容包括学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、特殊教育、家庭教育、社会教育等。其中，学前教育、义务教育、高等教育、职业教育是常规和普通教育，特殊教育主要涉及残障者和特定儿童，家庭教育和社会教育是学校教育的补充，涉及儿童的家庭环境和成年人的终身学习。
周洪宇：以“总分结构”作为我国教育法典编纂的基本结构
编纂教育法典是教育法制度体系建设的必然发展方向，是立法者、行政部门、学者和实务工作者不懈努力的目标。40多年教育法治的实践与发展为教育法法典化提供了理论基础、实践基础、体系基础，也留下了大量值得深入研究的概念、范畴、规则、原则、规范、制度等内容。我们要保持好历史耐心和战略定力，一张蓝图绘到底，一代接着一代干。
其一，坚持以《教育法》为基础编纂教育法典的总则编，以其他单行法为基础编纂教育法典的各分编。教育法法典化的工作应当积极吸取民法典的成功经验，以“总分结构”作为我国教育法典编纂的基本结构。民法典的编纂过程立足实际，采取“两步走”的工作思路：第一步，制定民法总则，作为民法典的总则编；第二步，编纂民法典各分编，经全国人民代表大会常务委员会审议和修改完善后，再与民法总则合并为一部完整的民法典草案。与民法体系类似，我国现行的教育法律体系中《教育法》具有抽象程度高、普适性强等与民法总则相类似的特征，且其他单行法多以《教育法》作为立法依据。以《教育法》为基础，吸收从各单行法中提取的一般性法律规范作为补充，编纂教育法典的总则编，符合现代化法典的一般规律和民法典编纂的成熟经验。具体来看，总则应包含立法依据、目的与宗旨、调整对象与适用范围、基本原则、基本制度等内容，并吸纳家庭教育、社会教育、教育行政权力、教育机构等法律规范，建立起一套围绕受教育者权利与义务、 国家权力与责任的制度体系。
其二，在教育法典的编纂中，要突出家庭教育、学前教育、特殊教育、终身学习、考试制度、职普融通等反映国家需求、时代需求、实践需求的制度规范。我国现行教育法律体系已经初步形成了对学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、终身学习等相对稳定的教育法律关系的划分，但建设高质量教育体系、实现人的德智体美劳全面发展、培养社会主义建设者和接班人，需要政府、学校、家庭、社会等各方面的协同推进。完整的、系统的、合理的教育法律体系需要调整社会合力科学地规范地参与教育事业，以实现教育事业共建共治共享。
其三，教育法典分编的设计，可以承继现有教育法律制度体系，将总则、家庭教育、学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、特殊教育、终身学习、民办教育、教师队伍、学位等已经形成稳定教育法律关系，又具有独立性、特殊性的法律规范等单行法律法规作为分编。值得注意的是，教育法典应当保持适度的开放性和兼容性，以便于吸收处理新生教育法律问题的法律规范。
湛中乐：以教育法规范群为基础，编纂总则+分则结构的教育法典
在教育类法律以及部分教育类行政法规的基础上编纂教育法典。从法律发展史的角度来看，编纂法典以当前有效或历史上有效的法律为基础，并非凭空造出一部全新的法典。由此可见，教育法规范群乃是编纂教育法典的基础。我国的教育法规范群由教育类法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章构成。
首先，教育类法律必定是编纂教育法典的基础，具体包括教育法、义务教育法、高等教育法、国防教育法、民办教育促进法、职业教育法、教师法、学位条例。立法机关正在推进学前教育法和学位法的制定工作，学前教育法草案和学位法草案已经形成。故而，编纂教育法典也要参考这两个草案。
其次，教育法典乃是以中央立法的形式出现。因此，在编纂教育法典的过程中，可以将地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章中的教育法规范排除出去，无须参照、吸收。
第三，教育类行政法规和部门规章也可以被排除出去。根据立法法第80条第2款的规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”换言之，部门规章往往是上位法的细化。除非教育法典要限缩部门规章创设教育法规范的空间，否则无须将教育类部门规章纳入教育法典。同理，作为细化上位法有关规定的教育类行政法规也无须纳入教育法典的范围，具体包括教育督导条例、高等教育管理职责暂行规定、普通高等学校设置暂行条例、残疾人教育条例、教师资格条例、民办教育促进法实施条例；为了填补法律空白而制定的学校卫生工作条例、学校体育工作条例、高等教育自学考试暂行条例则应纳入教育法典的范围。
由于教育法典乃是行政法典分则部分的一编，再加上教育法典的内容较为庞杂，所以教育法典可模仿民法典的各分则编设立分编，分编之下再设章节。根据上文的分析可知，编纂教育法典应以教育法、教师法、学前教育法草案、义务教育法、高等教育法、学位条例、学位法草案、民办教育法促进法、职业教育法、国防教育法、《高等教育自学考试暂行条例》、学校卫生工作条例、学校体育工作条例等法律行政法规为基础。甚至可以说，教育法典就是这些法律行政法规的合成物。在前述法律、行政法规中，教育法是教育领域的基本法，其他教育类法律、行政法规都要受该法的拘束。再从内容的角度看，教育法与其他教育类法律、行政法规构成一般与具体的关系。教育类法律行政法规中还存在许多重复性的条文，能够提取公因式。以有关教师的规定为例，教育法第33条、义务教育法第28条第1款、高等教育法第45条的内容基本一致。因此，教育法典可设立通则分编，以教育法作为编纂通则分编的基础。通则分编与其他各分编相当于总则与分则的关系，通则分编能够统辖其他各分编。无论是将法典化理解成“体系化”，还是理解成“集成化”，只有总则+分则的结构模式才能将繁多芜杂的条文组合成一个整体。设立通则分编还可以避免其他各分编的重复列举，从而节省立法资源。另外，由于教师是各级各类学校教育都离不开的一个群体，所以可以将教师法整体吸收到教育法“第四章 教师和其他教育工作者”之中。学位和高等教育自学考试只存在于高等教育领域，因此可以将学位条例、高等教育自学考试暂行条例并入高等教育法，学校卫生工作条例和学校体育工作条例则可以合并为学校法
孙霄兵：应从体例上体现对教育法律关系不同主体的权利义务规范，分别制定具体篇章
如何安排体例结构是法典成败的关键。在体例安排上，《教育法典》的编纂没有像欧陆经典《民法典》那样现成的体例参考，因为每个国家的教育制度和法典化程度不尽相同。尽管法国、俄罗斯等国制定了《教育法典》，英国、日本等国制定了系统的教育单行法，但是这些国家的教育和法律制度千差万别，难以完全照搬某个国家的教育法体例。因此，应从我国的国情和基本教育制度出发，设计符合我国国情的《教育法典》体例安排。
教育立法的根本出发点是保障受教育权利的实现，因此《教育法典》应当围绕受教育权的保障与实现，从体例上体现对教育法律关系不同主体的权利义务规范，分别制定具体篇章。目前，教育法学界普遍认为，应将法律体系框架分别按照教育法渊源和教育法调整对象两个方面来划分，但对纵向的法律渊源层级和横向的教育法子部门构成，尚未达成一致意见。值得注意的是，我国已经制定了《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等法律，但在学前教育、特殊教育、家庭教育等教育领域还存在立法空白。如果要列举教育活动的专门领域，这个清单会很长，这样需要制定更多教育单行法律，导致立法资源的分散和高昂的立法成本。因此，在“法典化”的导向下，《教育法典》的体例构建需要突破那种单纯以教育阶段或者教育领域为中心的“类型化”立法模式，而应该针对教育活动中的不同法律关系主体分别规定相应的权利和义务。
程雁雷：体例上采用“总则+分则”的结构，内容上实现教育规律和法律规律的有机结合
就教育法典的总则而言，是按照一定的规范目的和价值取向，采用提取公因式的方法，将分则中具有规范意义的共同要素、共通事项加以抽象、归纳，集中起来作出的一般规定，具体包括立法目的、基本原则、基本制度、教育主体、教育权利、教育行为、教育责任、教育救济等内容。教育法典分则对总则的内容结合具体教育类型予以具体展开。
以教育行为为例，教育治理是通过教育领域特有的行为来实现，教育领域除了典型的教育许可、教育处罚等教育行政行为，还包括诸如示范、评估、督导、标准、考试、学区划分等非典型性的教育行政行为。通过对非典型性的教育行政行为的类型化研究，可以厘清教育法典总则所需要规范的基本内容，推动教育法典在我国法律体系中的地位研究的深入，对统领分则具体教育行政行为的设计和体系安排具有重要意义。
以教育法律责任为例，教育法典中法律责任的体例如何安排，首先应当明确教育法律责任的内涵。现行从一般性法律责任推导教育法律责任的研究进路存在诸多缺陷，有必要从教育责任出发厘清教育法律责任的内涵。教育法律责任是规定在法律法规中、由教育责任主体承担的法律责任。教育法典虽然是综合性的法典，但无需事无巨细囊括所有教育法律责任，从教育法调整的法律关系来看，主要是行政法律关系，因此教育法典只需要规定教育领域的行政法律责任，其他民事性质的、行政性质的法律责任只需援引其他法律相关条款即可。
以教育法律救济为例，教育立法是教育和法律的有机结合，教育法律救济制度的建构既要遵循法治理念，又要尊重教育的特殊规律。教育法律救济规则的设计应当综合考量教育法律关系的综合性、教育事项的专业性、学校的自治性和教育的伦理性，在总则中规定教育法律救济的一般条款，涵括各种教育法律救济类型的共同内容，分则中结合不同教育阶段的特点具体规定适用的条件和范围，例如高等教育编，对教育纠纷按照学术性和非学术性进行分类，学术性纠纷可以通过校内申诉和学术仲裁救济；非学术性纠纷则通过民事诉讼、申诉、复议、行政诉讼等救济途径予以解决。
马雷军：总分结构是我国教育法法典化的基本框架
从我国其他法律部门的法典来看，总分结构是普遍采用的框架结构。例如，我国的民法典，除总则编外，还包括物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编六个分则部分。总分结构将共同的、一般的、普遍性的内容纳入总则部分，这样既有效避免法规重合，也便于使用者的理解和查找。这种立法技术被称为“提取公因式”，目前被广泛应用在法典的立法之中。按照“提取公因式”的方法将具有一般性、普遍性的法律规范提取出来，作为法典的总则。而无法“提取公因式”的法律规范，则按照一定的逻辑结构排列组合，作为法典的分则。
我国教育法典也宜采用总分结构。其中，教育法典总则以受教育权为核心，并围绕教育行政权、学校教育权、家庭教育权和社会教育权等权利（权力）结构分层展开，规定教育领域一般性法律规范。这需要在现有《教育法》的基础之上大幅增加法规的容量，将家庭教育、社会教育、教育行政等原本需要单独立法的内容纳入总则。教育法典分则的规定具有一定特殊性，主要包括不便于在总则中统一纳入的法律规范，涉及学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、终身教育、特殊教育、民族教育、民办教育等内容。
同时，对于一些在教育法典颁布后有可能出现的新生教育法律问题，既可以考虑在教育法典的修订中纳入，也可以考虑暂时以教育特别法的形式加以规定。这就类似于在民法典制定过程中，将知识产权部分单独立法的做法。
【文献来源】
马怀德、李红勃：《关于编纂教育法典的立法建议》。周洪宇、方皛：《学习习近平法治思想 加快编纂教育法典》，载《国家教育行政学院学报》2021年第3期。
湛中乐：《论教育法典的地位与形态》，载《东方法学》2021年第6期。
孙霄兵、刘兰兰：《〈民法典〉背景下我国教育法的法典化》，载《复旦教育论坛》2021第1期。
王敬波：《教育法典制定中要关注八种关系》。
程雁雷：《论教育法律责任的基本范畴》，载《东方法学》2021年第1期。
程雁雷、蒋艳：《论我国高等教育法律救济制度的优化》，载《湖南师范大学教育科学学报》2021年第6期。
程雁雷：《基于法典化视角的教育行政行为类型化探究》，中国教育学会教育政策与法律研究分会第十二届学术年会专题报告。
程雁雷：《受教育权救济规则的法典化表达》，东南大学“教育法法典化与受教育权保障研讨会”专题报告。
程雁雷、蒋艳：《教育法典背景下教育法律救济制度的规则探析》,载《青少年犯罪问题》2021年第6期。
关保英：《论治理体系现代化视野下的教育法治》，载《复旦教育论坛》2021年第4期。
马雷军：《论我国教育法的法典化》，载《教育研究》2020年第6期。
编辑：康齐贤 芦佳琪
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